【裁判要点】
1.行政机关故意与部分房屋共有产权人签订的补偿安置协议无效
根据《行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款规定，“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。”由于案涉协议系针对费建英等五姐妹共有房屋的补偿安置，暂且不论费建英等四户是否享有安置的权益，但新街街道办在明知费建英等五姐妹依法享有案涉房屋权益的情况下，仍然将全部房屋的补偿权益通过签订案涉协议的方式归于费玉仙户，存在恶意串通损害他人合法权益的情形，故应依法确认其无效。
2.行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后的处理
判决既然确认案涉协议中“涉及房屋补偿奖励内容及款项支付部分的内容”无效，却未予判令被申请人费玉仙返还其依据该节协议事项获得的款额，违反《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条第一款“行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿”的规定，依法应予改判纠正。
【裁判文书】
浙江省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2020）浙行再67号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）费建英，女，1964年8月1日出生，汉族，住杭州市萧山区××街道××公寓××幢××单元××室。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）费茶英，女，1967年2月1日出生，汉族，住杭州市萧山区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）杭州市萧山区人民政府新街街道办事处。住所地：杭州市萧山区新街街道花城社区。
法定代表人屠杭钢，主任。
应诉负责人李程利，副主任。
被申请人（一审第三人、二审被上诉人）费玉仙，女，1956年11月28日出生，汉族，住杭州市萧山区。
原审第三人费菊瑛，女，1962年9月27日出生，汉族，住杭州市西湖区××幢××单元××室。
原审第三人徐永祥，男，1955年6月27日出生，汉族，住杭州市萧山区。
费建英、费茶英诉杭州市萧山区人民政府新街街道办事处（以下简称新街街道办）确认房屋补偿安置协议无效一案，杭州市萧山区人民法院于2019年9月20日作出（2019）浙0109行初42号行政判决。费建英、费茶英、新街街道办、第三人费玉仙不服，分别提起上诉。杭州市中级人民法院于2019年12月20日作出（2019）浙01行终1003号行政判决。费建英、费茶英仍不服，向本院申请再审。本院于2020年11月25日作出（2020）浙行申761号行政裁定提审本案，并于2020年12月25日公开开庭进行了审理。再审申请人费建英、费茶英，被申请人新街街道办的应诉负责人李程利，被申请人费玉仙等到庭参加诉讼。原审第三人费荷花因在再审期间病故，故由其夫徐永祥参加诉讼。原审第三人费菊瑛经本院传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
一、二审法院查明：费水根与徐阿凤系夫妻，两人共生育五个女儿，分别为大女儿费荷花、二女儿费玉仙、三女儿费菊瑛、四女儿费建英、小女儿费茶英。1987年6月25日，费水根户（在册人口为费水根、徐阿凤、费荷花、费玉仙、费菊瑛、费建英等六人）经政府相关部门批准，在杭州市萧山区××街街道××村××号××层××楼房××幢。1987年6月20日，原萧山市土地管理局向费水根户颁发了《集体土地建设用地使用证》，该证载明的土地使用者为费水根。费水根于1998年1月11日去世。2007年徐阿凤作为户主（在册人口为徐阿凤、费菊瑛、费建英等三人）申请翻建房屋，经审批获准在原宅基拆建主房，后徐阿凤户将原房屋上半层拆除后又加盖了二层半，最终翻建成二间四层半房屋，即案涉房屋。2014年3月10日，徐阿凤与费建英、费茶英、费玉仙、费菊瑛和费荷花签订和解协议书一份，协议约定案涉房屋第三层归费玉仙、费菊瑛所有，第一层、第二层、第四层、第四层半归费建英、费茶英、费荷花所有，其余部分房屋（楼梯、附房、道地上的房屋）归其五人共有，徐阿凤放弃房屋的全部权益等内容。徐阿凤于2017年8月10日去世。2018年12月4日，费荷花、费建英和费茶英对上述和解协议书提起民事诉讼。2019年2月22日，一审法院作出（2018）浙0109民初22966号民事判决，确认和解协议书中对案涉房屋经合法审批部分进行分割的约定有效。2019年3月15日，费建英、费茶英以案涉房屋被纳入拆迁征收范围，新城街道办明知第三人费玉仙无权自行处分该房屋，而为一己私利罔顾姐妹亲情及契约精神，欲独自得到安置，在未征得原告同意授权的情况下擅自签订《新街街道征收集体土地房屋补偿安置协议书》（以下简称《房屋补偿安置协议》），被告的行为严重侵犯了原告的合法权益等为由，请求判令撤销被告新塘街道办与第三人费玉仙签订的《房屋补偿安置协议》。庭审中，经法庭释明，费建英、费茶英将其诉讼请求变更为请求确认《房屋补偿安置协议》无效。另查明：新街街道办因长山头村城中村改造项目建设，需要对新街街道长山头村（含长山社区）的集体土地及房屋进行征收，案涉房屋位于本次征迁范围内。2018年11月18日，经新街街道办委托，宁海县博信房地产资产评估有限公司对案涉房屋出具了《房屋补偿价格评估分户报告》，认定案涉房屋在估价时点（2018年10月8日）的补偿价格为人民币1338357元。同年11月29日，长山头村委会拟将案涉房屋作为费玉仙户世居房进行补偿安置的事项进行了公示。同年12月4日，新街街道办下属征迁工作指挥部（甲方）与费玉仙户（乙方）签订《房屋补偿安置协议》一份，协议约定案涉房屋交由甲方征收拆除，甲方支付乙方各类补偿奖励款项共计2959625.69元（其中房屋补偿款1975358.15元、前两年过渡费和一次性补助96000元、搬家费、电话等迁移及拆装费12132元、各类奖励688700元、其他187435.54元），该款扣除购房预留款后实际支付2911625.69元，其中本协议签订之日起半个月内支付50%计1455812.845元，在腾房验收完成之日起半个月内支付50%计1455812.845元；乙方户签约时安置人口暂定为4人（费玉仙、丁德发、丁敏、丁菲洋），甲方提供乙方安置面积预计为高层住宅119平方米；协议同时对安置房地点、安置房价格、腾房事项、过渡费用及争议解决方式等进行了明确约定。协议签订后，新街街道办已向费玉仙户支付补偿款1455812.845元。再查明：费建英、费茶英、费玉仙、费菊瑛和费荷花等五人均已结婚成家，其中费建英户籍位于杭州市萧山区××街道××公寓××幢××单元××室，费茶英户籍杭州市萧山区，费玉仙户籍位于杭州市萧山区××街街道××组××号，费菊瑛户籍位于杭州市西湖区××幢××单元××室，费荷花户籍位于杭州市萧山区。该五人中仅有费玉仙一人长期居住在案涉房屋内，其户内成员包括丁德发、丁敏和丁菲洋。另新街街道办在与费玉仙签订案涉《房屋补偿安置协议》前已多次召集费建英等五人进行协商。
一审法院认为，案涉《房屋补偿安置协议》系由新街街道办与费玉仙签订，协议内容包括了对案涉房屋的补偿及安置两个部分。首先关于安置问题，案涉房屋先后以费水根户和徐阿凤户名义申请建造和翻建，费水根和徐阿凤在本次拆迁前均已去世，在费水根夫妇五个女儿中唯有费玉仙一人一直长期居住在案涉房屋内，其户籍亦位于××街街道××组××号，而其他费建英、费茶英、费菊瑛和费荷花等四人无论是户籍还是实际居住地址均不在案涉房屋内，结合萧山现行有效的安置政策《杭州市萧山区人民政府办公室关于征收集体土地房屋实施多层安置意见》（萧政办发〔2017〕51号文件）（以下简称萧政办发〔2017〕51号文件），费玉仙及户内成员属于案涉房屋的世居户，应以世居户的政策进行安置，而费建英、费茶英、费菊瑛及费荷花等四人并不符合安置条件，不能作为案涉房屋内的安置人口，故新街街道办将费玉仙户内四人作为安置人口，并在协议中约定安置高层住宅119平方米及安置房选址及购买价格的内容不违反法律、法规的禁止性规定，也未侵犯他人的合法权益，该部分约定内容应属合法有效。同时协议约定的前两年过渡费、一次性补助96000元